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中国古代治理智慧④监察制度:古代国家治理体系的重要一环

来源:中央纪委国家监委网站 时间:2019-11-06 21:59

  权力不受制约和监督,必然导致滥用和腐败。从依靠天灾、天象到借助道德、制度,中国人一直在探索对权力的制约和监督。监察就是其中最有力的方式之一,监察制度的建立与我国统一国家政权的形成相伴相随。



  早在夏、商、周时代,就已有监察活动的萌芽。秦统一六国后,在中央层面实行三公九卿制度,“三公”分别为丞相、太尉和御史大夫,其中御史大夫负责监察百官。在地方设立郡县制,并在每个郡设置监御史,主要职责是代表皇帝监察地方官吏。由此,秦产生了中央和地方两级监察体系。秦朝的监察制度重点在中央层面,主要目的是用御史大夫的监察权来制约丞相的行政权。


  到了汉武帝时期,对地方的监察力度不断加强,刺史制度是当时监察体制最大的特点。汉武帝将除京畿附近七郡以外的地区划分成十三个州郡,在每一个州郡设一名刺史,负责监察工作。在每年的八月,刺史会“周行郡国,省察治状,黜陟能否,断治冤狱”。刺史虽然行政级别比较低,但可以向皇帝直接面陈奏事,他们的意见甚至可以影响地方官吏的奖惩升降。据《汉书》记载,在元帝时,荆州刺史上奏说当地官员为百姓谋利,州郡殷富,于是皇帝就赏赐给地方官400两黄金。这一制度在防止官吏擅权或渎职、确保政权稳定等方面发挥了一定作用。


  除了刺史制度,汉代在古代监察史上还有个了不起的成就。那就是中国古代第一部性质明确、内容简洁的监察法规——《监御史九条》,又称《御史九法》。这个法规列出了九条行政、司法、财经、吏治等方面的违规行为,主要监察内容包括渎职、风纪、违制三大方面。



  魏晋南北朝时期虽然局势动荡,但权力监督仍在摸索中前进。这个时期延续了秦汉以来监察活动法制化的进程,还增加了不少新元素,如监察机构的独立、谏官组织的系统化、御史权力的扩大等。当时的监察特点是既纠违法,又举荐人才;既考察官员的政绩,又考察他们的品行道德,奖惩并重。


  和之前的朝代相比,唐代的监察制度更为严密,把御史台设置为最高的监察机构,下设三院(台院、殿院、察院),形成了“一台三院”的监察体制。


  我们可能对“谏官”这个职务比较耳熟,其实在先秦时期它就已经出现了。但那时的进谏“仅仅属于政治责任感与道德品质范围的事”,而隋唐已经将其发展成了一项成熟的国家制度。谏官的主要职责是对国家政策、法令的执行情况进行监督,谏官制度的完善在一定程度上促进了盛唐时期政治清明和国势强盛。


  “坚心持谏诤,自古亦艰难”,尽忠规谏不仅是一种政治制度,更深深根植于士人文化和价值观中。不仅唐人如此,宋人也是这样。《宋史》记载,刘安世刚被任命为谏官的时候,对母亲说,如果我当了谏官,就要仗义执言,可能会因此招致祸患;如果我因为您的缘故辞职,皇帝应该不会怪罪于我。他的母亲回答道,你有幸得到这个机会,“当捐身以报国恩”,要是获罪被流放,不论远近我都会随你一同前往。如此境界,令人敬佩。



  宋代沿袭唐制,这一时期最大的特点就是“台谏合一”,“台”指的是御史台,“谏”指的是谏院。在宋代以前,台谏机构分属两个系统,而从宋开始,谏院与御史台都掌握了监察权,谏官可以弹劾,而台官也兼行谏议之权。这一制度使监察权实现高度集中,在明清时期也有沿用。


  元代也设置御史台,实施中央监察职责。忽必烈曾说,“中书朕左手,枢密朕右手,御史台为朕医左右手”,可见御史台颇受重视。在这个疆域空前辽阔的时期,中央要如何保证对地方的监察到位呢?元代统治者仿照行省制,先后建立了四个行御史台,实行大区监察体制。行御史台作为中央御史台的派出机构,主要任务是加强对地方的镇抚和监督,还起着沟通中央与地方监察网络的桥梁作用。


北京快乐8  到了明清,之前发挥重要角色的御史台退出了历史舞台,中国进入了都察院的监察时期。都者,首也,总也;都察院就是最高监察机关的意思。作为都察院属官的各道监察御史(明为十三道,清为十五道),虽然官职只有七品,但权力很大,可以“大事奏裁,小事立断”。


  明朝废除丞相,权分六部后,按照六部建制,在吏、户、礼、兵、刑、工六科各设置了给事中这一官职,他们的工作内容和前代的谏官较为相似。这是独立于都察院的另一套监督体系,与都察院合称“科道并行”。这种交叉分工的双重监督体制很大程度避免了监察空白,有利于明清政府在官吏的选拔、任用、考核环节实施监督。


北京快乐8  中国古代监察制度纵横两千多年,内容丰富,特色鲜明,是古代国家治理体系的重要一环。无论是监察机构的建构、监察制度的设计,还是监察法制的创制,都在当时不同程度地发挥了惩恶扬善、激浊扬清的功能,对如今的国家监察体制也有积极的借鉴意义。(中央纪委国家监委网站 沈东方)